關于推進防災減災救災體制機制改革的實施方案
中共哈爾濱市委哈爾濱市人民政府印發《關于推進防災減災救災體制機制改革的實施方案》的通知
各區、縣（市）黨委和人民政府，市委各部辦委，市直各黨組、黨委（工委）：
現將《關于推進防災減災救災體制機制改革的實施方案》印發給你們，請認真貫徹執行。
中共哈爾濱市委
哈爾濱市人民政府
2018年5月25日
為深入貫徹落實《中共中央、國務院關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》和《中共黑龍江省委、黑龍江省人民政府關于推進防災減災救災體制機制改革的實施意見》精神，進一步提高防災減災救災能力，現結合我市實際，制定本實施方案。
一、指導思想
以黨的十九大精神及黨中央、國務院和省委、省政府關于防災減災救災工作的部署要求為指導，全面貫徹落實習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立和落實新發展理念，堅持以人民為中心的發展思想，正確處理人和自然、防災減災救災和經濟社會發展的關系，堅持以防為主、防抗救相結合，堅持常態減災和非常態救災相統一，努力實現從注重災后救助向注重災前預防轉變、從應對單一災種向綜合減災轉變、從減少災害損失向減輕災害風險轉變的“三個轉變”，全面提高綜合防災減災救災能力。
二、基本原則
（一）堅持以人為本，人民至上，把確保人民群眾生命財產安全放在首位。牢固樹立以人民為中心的發展思想，全力保障受災群眾基本生活，增強全民防災減災意識，提升公眾減災知識普及和自救互救技能，最大限度減少人員傷亡和財產損失。
（二）堅持預防為主、防抗救相結合。堅持防災抗災救災過程有機統一，高度重視減輕災害風險的重要性，采取綜合防范措施，將常態減災作為基礎性工作常抓不懈，增強全社會抵御和應對災害能力。
（三）堅持綜合減災，統籌抵御各種自然災害。全面分析災害孕育、發生和演變特點，準確把握災害衍生次生規律，綜合運用政府和社會等一切可利用資源，采取多種有效手段，科學應對各類自然災害。
（四）堅持分級負責，屬地管理為主。市委、市政府發揮統籌指導和支持作用，區縣（市）黨委和政府在防災減災救災工作中發揮主體作用、承擔主體責任。
（五）堅持黨委領導、政府主導，社會力量和市場機制廣泛參與。各級黨委和政府發揮組織領導、統籌協調、綜合保障等作用，引導和組織社會力量廣泛參與，加強政府與社會力量、市場機制的協同配合，形成工作合力。
（六）堅持以專為主、專兼結合。充分發揮專業部門和機構的行業和技術優勢，統籌利用非專業部門和機構以及群眾的優長，形成專兼結合、群策群力的防災減災救災工作合力。
三、工作任務和要求
（一）健全災害管理體制
1.健全災害管理體制機制。各級應急委員會要加強對防災減災救災工作的領導，健全災害管理體制，規范應急委、應急辦、專項應急指揮部機構設置，厘清職責、配齊配強人員，大力提升防災減災救災工作統籌協調能力。建立健全市、區、縣（市）減災委員會，完善統籌協調、分工負責的自然災害管理機制，充分發揮各級減災委員會的統籌指導和綜合協調作用。充分發揮主要災種防災減災救災指揮機構的防范部署和應急指揮作用。建立各級減災委員會與防汛抗旱應急指揮部、氣象災害應急指揮部、地震災害應急指揮部、地質災害應急指揮部、森林防火應急指揮部等機構間工作協同制度，健全工作規程。統籌構建具有哈爾濱特色的防災減災救災管理格局。
2.強化地方應急救災主體責任。各級黨委和政府負責本行政區域防災減災體系建設工作，全面提高防災減災能力。在應急救災工作中，堅持“分級負責、屬地管理為主”的原則，對達到市級應急響應等級的災害事件，由市委、市政府發揮統籌指導和支持作用，區、縣（市）黨委和政府在災害應對中發揮主體作用、承擔主體責任。根據應急預案明確應急救援組織領導指揮體系，統籌使用和調配各類應急救援力量，統一組織開展應急處置工作。對未達到市級應急響應等級的災害事件，在區、縣（市）黨委和政府的領導下，相應的應急委員會統籌協調有關組織指揮機構和部門做好應急處置工作。
3.健全災后恢復重建工作制度。對達到市級應急響應的自然災害，災后恢復重建工作由市委、市政府統一領導，區、縣（市）黨委和政府具體負責，災區群眾廣泛參與。市政府有關部門會同受災區、縣（市）按照工作流程開展災害損失評估、次生衍生災害隱患排查及危險性評估、住房及建筑物受損鑒定和資源環境承載能力評價。根據災害損失情況，結合受災區、縣（市）經濟發展規劃，組織編制或指導編制災后恢復重建總體規劃，制定相關支持政策和措施。受災區、縣（市）黨委和政府作為災后恢復重建的責任主體和實施主體，應加強對重建工作的組織領導，建立健全恢復重建組織體系、規劃體系、政策體系、實施體系和監管體系。要充分調動受災群眾積極性，積極自救，重建家園。對未達到市級應急響應的自然災害，災后恢復重建由受災區、縣（市）黨委和政府根據實際需要組織開展。
（二）完善災前預防體系
1.完善預警預測體系。牢固樹立“防重于救、防優于救”的理念，做到未雨綢繆、關口前移。建設綜合氣象觀測系統，提升災害性天氣中短期預報和極端氣候事件預報預測能力，實現從災害性天氣預報預警向氣象災害風險預警轉變。加快推進人工影響天氣作業裝備現代化建設，人工增雨（雪）量和人工防雹覆蓋面積大幅提升。加強適應現代農業發展需要的病蟲害監測預警能力建設，實現重點區域和重點作物全覆蓋，建立沿邊疫情阻截帶監測點，有效阻截境外侵入的危險性有害生物。健全邊境動物疫病疫情監測和突發疫情應急處置機制，嚴防非洲豬瘟等外來動物疫病傳入。加強水文監測站網體系建設，提高水文預測預報預警能力和應急監測能力，滿足突發事件處置需要。加快林火預警監測系統建設，加強森林草原火點和林業有害生物監測。完善群專結合、群測群防的地質災害監測預警體系。努力提高地震烈度速報能力，在市轄區建設8—10個地震烈度速報臺，積極開展主要斷裂活動性探測工作，提出潛在地震風險和影響范圍。農業、水務、民政、林業、國土資源、交通運輸、氣象等部門要加強聯動，建立嚴密的預測預警聯動體系，提高預測預警的及時性、準確性。健全災害預警信息發布制度，加快推進突發事件預警信息發布系統建設，統一向社會發布各類災害預警信息，提高災害預警信息發布的準確性、時效性。充分利用各類傳播渠道，通過多種途徑將災害預警信息發送到戶到人，擴大社會公眾覆蓋面，有效解決信息發布“最后一公里”問題。加強對非官方預警信息的傳播管控，依法嚴厲打擊造謠傳謠行為，避免引發不必要的社會恐慌。
2.完善預案體系。在總體應急預案指導下，不斷完善專項應急預案、部門應急預案、企事業單位應急預案和重大活動應急預案，形成結構完整、相互銜接、橫向到底、縱向到邊、全程覆蓋的應急預案體系。鄉鎮政府、街道辦事處要結合自身實際制定相應的應急預案；村民委員會、居民委員會等基層群眾自治組織在當地鄉鎮政府、街道辦事處的指導下制定相應的應急預案。應急預案制定單位要結合各自實際及時修訂完善；要建立健全應急預案演練制度，定期開展演練。各地區各部門各單位要提前預警預測，預先做好防災減災救災準備，第一時間啟動應急響應和應急機制，采取有力措施控制災害發展，盡最大努力降低災害造成的損失，并要及時轉移安置受災人員，妥善搞好生活救助，做到超前防控、科學減災、高效救災。
3.加強避難場所建設。制定應急避難場所建設、管理、維護技術標準和規范。新建城區要合理規劃建設室內外應急避難場所。將現有公園、廣場、學校、體育場館、人防工程等公共服務設施因地制宜建設或改造成應急避難場所，為受災群眾提供就近就便的安置服務。在主城區改擴建若干滿足受災害影響居民短時避險的避難場所，至少建設1處滿足災后無臨時住所居民較長時間應急避險的大型綜合應急避難場所。典型災害易發區、縣（市）結合人口分布和災害隱患分布特點，新建或改擴建示范性應急避難場所，滿足災害風險區居民應急避險需求。
4.健全防災減災救災物資儲備體系。加強防汛、救災、防火、應急藥品和醫療器械、抗震等各類儲備庫及紅十字備災救災物資儲備站（點）建設。按照就近存儲、調運迅速、保障有力的原則，綜合考慮區域自然災害特點和當地實際情況，在主要交通節點科學合理設置救災物資儲備庫（點）。根據歷年災害發生頻次、影響范圍及受災群眾實際需求，科學確定救災物資儲備品種和規模,豐富政府實物儲備、商業儲備、社會協議儲備和企業生產能力儲備等儲備類型。統籌社會資源，充分利用轄區單位現有資源開展搶險救災，提高儲備成本節約化和資源統籌利用水平，完善科學性、互補性和滿足應急保障需求的減災救災物資儲備。加強應急物流體系建設，完善鐵路、公路、水運和航空等應急運力儲備與調運機制。推進應急物資綜合信息平臺建設，提升協同保障能力。
（三）統籌多層次多領域綜合減災
1.完善信息共享機制。推進市應急聯動指揮中心和市突發事件預警信息發布平臺建設，整合現有應急資源，實現全市信息共享。村民委員會、居民委員會和企事業單位普遍設立相對固定的專職或兼職自然災害信息員，加強民政、農業、水務、氣象、國土資源、地震等基層服務站和信息員的整合，強化崗位技能培訓，推進一站多用、一崗多責、一專多能。依據《自然災害情況統計制度》和災后損失評估有關技術標準，建立災害損失評估聯動和共享機制，規范工作流程，及時開展自然災害損失綜合評估。完善重特大自然災害信息發布制度，各級減災委員會或民政部門作為自然災害信息發布主體，應當及時向本級黨委宣傳部門（政府新聞辦）通報自然災害有關情況，并按有關規定及時向社會發布，保障公眾的知情權。完善社會輿情應對機制，設立臨時新聞中心，建立新聞發言人制度，加強輿論管控，相關部門協調聯動，推動主流媒體及時準確、公開透明、規范有序、科學適度地發布災害應急處置新聞，確保輿論引導正確和信息傳遞通暢快捷。
2.完善協同應對機制。各級應急委員會要按照集約、節約、高效和就近就便的原則，統一配置各類應急資源，統一調動各種應急力量，集中優勢資源和力量，提高應急處置效率。建立協同應對機制，以部門職能為基礎、應對需要為根本，打破應對體系界限，各部門服從整體安排、抽調精干力量，聚焦主業、主動參與、發揮主要作用。建立資源統一調配機制，堅持資源配置最科學、發揮效益最大化、應對處置最高效的原則，一切從應對需要出發，在人力、物力、技術手段等方面，缺什么調什么，少什么補什么，保證應急處置工作緊急需求。建立物資裝備損耗補充機制，及時補充應急處置損耗的物資和設備并修復損壞裝備，確保滿足應急需要的物資供應和裝備正常使用。
3.完善軍地協調聯動機制。依據軍隊和武警部隊參與搶險救災的應急協調機制和程序方法，建立各級黨委和政府協調軍隊和武警部隊參與搶險救災的工作制度和工作程序，細化軍隊和武警部隊參與搶險救災的工作任務。完善災害預報預警、災情動態、救災需求、救援進展等軍地間信息通報制度。軍地雙方共同加強軍隊和武警部隊應急救援突擊力量建設，完善軍地聯合保障機制，組織軍地聯合演練，提升軍地應急救援協助水平。
4.鼓勵支持社會力量參與。堅持“鼓勵支持、引導規范、效率優先、自愿自助”的原則，完善社會力量參與防災減災救災的政策措施、行業標準和行為準則，建立協調服務平臺和信息導向平臺、社會力量參與救災行動評估和監管體系，完善救災捐贈組織協調、信息公開和需求導向等工作機制。大力發展培育、整合具有減災救災宗旨的社會力量，通過委托、承包、采購等方式購買社會服務，落實稅收優惠、人身保險、裝備提供、業務培訓等支持措施，鼓勵支持社會力量發揮專業性、多樣性、靈活性優勢，理性、有序、全方位參與常態減災、應急救援、過渡安置和恢復重建等工作，逐步從政府為主向協同治理、多元聯動的減災救災方式轉變。
5.突出市場機制作用。堅持“政府推動、市場運作”的原則，發揮市場機制在風險防范、損失補償、恢復重建等方面的重要作用，減輕政府和群眾防災減災救災壓力。落實國家和省、市農業信貸擔保政策，建立健全農業信貸擔保體系，配合省農業擔保公司開展在哈政策性信貸擔保業務，完善我市農牧業投融資擔保服務平臺建設，提高農業生產經營抵御災害和風險的能力。不斷擴大農業政策性保險保障范圍、提高水平。做好按農作物關鍵生產期投保的農業財政巨災指數保險試點；推廣符合家庭農場、專業大戶、農民合作社等適度規模經營主體的專屬農業大災保險試點。探索開展政策性森林保險、農村住房保險和建立財政支持的農業保險大災風險分散機制，不斷擴大保險覆蓋面。在保險公司提足風險準備金的基礎上，逐步形成財政支持下的多層次巨災風險分散機制，鼓勵區、縣（市）結合本地區災害風險特點探索巨災風險有效保障模式，有條件的地區可對城鄉居民住宅地震巨災保險等給予保費補貼。倡導企事業單位和個人投保自然災害意外險，逐步形成災害風險市場化分擔模式。加大涉農、涉災等保險的組織動員和支持力度，推廣政府和社會資本合作（ppp）、特許經營等模式，利用市場杠桿激發市場主體參與防災減災救災和災后恢復重建的積極性、主動性和創造性，不斷提高市場主體參與防災減災救災的深度、廣度和力度。
（四）突出減輕災害風險
1.全面排查治理風險隱患。強化隱患就是險情的認識，及早發現、及時整治，掌握防災減災工作主動權。全面系統排查風險隱患，突出重點行業、重點部位、重點場所、重點人群，不留死角。鼓勵志愿服務隊和居民主動發現潛在風險隱患，及時向政府有關部門或相關組織報告。堅持有患必除、除患務盡的原則，加強風險隱患治理，限時整改到位。對限時難以完成整改的風險隱患，制定務實管用、防控有力的防范措施，確保隱患可防可控，不發生險情，并跟進抓好整改。全面開展以縣為單位的自然災害風險隱患與減災能力調查，科學評估災害風險，建立自然災害風險數據庫。完善動態更新機制，推進我市自然災害風險信息化。加強地質災害隱患點綜合整治，全面完成重點防治區地質災害防治高標準建設任務。開展城市安全風險評估工作，在煤礦、非煤礦山、危險化學品、煙花爆竹等高危重點行業開展安全生產風險分級管控和隱患排查治理體系建設工作。
2.加強基礎設施建設。制定防災減災救災工程建設標準體系，加快推進農村困難群眾危房改造，加強抗震設計，確保農民住房地震安全。重點提升災害高風險區域學校、醫院、居民住房、基礎設施及文物保護單位的設防水平和承災能力。加快抗旱應急水源工程、大中型灌區續建配套和節水改造工程建設，提高防汛抗旱綜合防御能力。加強水利基礎設施建設，加快水毀工程修復，提高水利工程度汛標準。加強地表水控制能力，逐步改善工程性缺水問題，確保水資源配置趨于合理。提高重要江河湖泊水功能區水質達標率，城鎮供水水源地水質保持穩定，遏制地下水超采現象。落實飲用水水源保護區污染防治措施，加強農村飲用水源保護和水質監測，區別化整改不達標水源地。加強生物災害防治、氣象災害防災減災體系和現代農業綜合配套設施等方面建設，發展“互聯網+智慧農業氣象”，提升農業抗災能力。加強林火阻隔系統、防火應急道路、以水滅火系統等項目建設，提高撲救林火的能力。重點加強城市消防站和消防水源建設，按照城市消防站建設標準建設消防站，做好消防水源建設規劃，尤其要加強距離城市消防站較遠的鄉鎮消防水源建設，全面提高城市和農村火災控制能力。有序推進海綿城市建設，修復城市水生態，涵養水資源，實現自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發展方式。
3.廣泛開展減災宣傳教育。加強社區風險管理，統籌社區層面減災資源和力量，引導社會組織、專業社工、金融保險和企業多元參與，編制社區災害風險圖，加強社區應急預案編制和演練，引導各類業余隊伍創作表演減災節目、充當防災減災義務宣傳員，深入開展綜合減災示范社區、氣象防災減災社區、地震安全示范社區創建活動，不斷提高社會基本單元防災減災能力。按照省有關部署逐步開展綜合減災示范區、縣（市）創建活動，提高基層減災能力。結合學生年齡特點，利用學校校本課程，開展防災減災教育活動，并定期開展應對洪水、火災、地震等災害自救演練，每所學校每學期組織緊急疏散避險演練不少于1次，不斷提高師生自救互救能力。全社會開展經常性防災減災宣傳教育活動，組織應急救護技能培訓和逃生避險演練，機關、企事業單位、社區、村（屯）等部門和單位要結合自身災害特點、人員構成實際，每年至少分別組織1次實用性強、覆蓋人群廣的防災減災宣傳教育培訓和逃生避險演練，鼓勵和支持以家庭為單元儲備災害應急物品，提升社會公眾風險防范意識和自救互救技能。廣播、電視、報紙、網絡等官方主流媒體，采取專題專欄、公益廣告、滾動字幕等形式開展防災減災救災公益宣傳和動員。各類防災減災救災紀念日和專題宣傳周（月）期間，廣播、電視各頻率（道）每日至少3次、報紙和網絡每日在主要版面無償進行防災減災救災公益宣傳和動員，擴大社會宣傳和動員覆蓋面。充分發揮行業部門、科普機構、高等院校、科研院所等單位的資源優勢，建設消防、氣象、防震、衛生等多類型、綜合性科普宣傳教育基地，通過原理實驗、場景模擬、現實體驗等形式，滿足群眾多層次多樣化需求。將防災減災理念融入產業發展之中，建立與產業相關的宣傳教育基地或站（室），提高防災減災宣傳教育效果。
四、實施步驟
（一）制定方案階段（2018年6月30日前）。各區、縣（市）黨委和政府要按照本實施方案明確的任務和要求，結合各自實際制定具體實施方案；各牽頭部門要根據任務要求和責任分工制定細化的落實方案。各地區、各牽頭部門需于6月30前將方案報市減災委員會辦公室。
（二）推進落實階段（自2018年1月1日開始）。按照本實施方案明確的任務要求和責任分工，以及各地區各部門各單位制定的具體方案安排，認真開展相關工作。各牽頭部門定期將工作推進情況報市減災委員會辦公室。
（三）評估考核階段（自2018年10月1日開始）。按照工作進程安排，于每年10月對當年應完成工作任務進行評估、考核，全面推進各項工作開展，確保防災減災救災體制機制改革任務落到實處。
五、保障措施
（一）強化法治保障。進一步完善與法律法規配套、符合實際的地方性防災減災相關制度。市減災委員會成員單位要及時修訂各類自然災害專項應急預案和工作規程，細化防災減災技術規范和標準，形成以專項防災減災法規規章為骨干、應急預案和技術標準相配套的防災減災制度體系，推進防災減災救災制度化。
（二）加強應急隊伍和裝備建設。加快安全生產救援基地、水上救援基地、緊急醫學救援中心、地震高寒救援基地、消防救援訓練基地、海事綜合基地等基地建設，加強防汛搶險隊伍、撲火隊伍、安全生產地方骨干隊伍、衛生應急隊伍、地震災害緊急救援隊、多種形式消防隊伍、心理救援隊等各類應急隊伍及紅十字民間救援隊建設，開展經常性應急培訓和演練，配備個人防護裝備、應急通訊設備和應急救援設備，提高緊急救援和災后心理危機干預能力。建立健全應急救援期社會物資、運輸工具和設施裝備等的征用和補償機制。
（三）提高科技支撐水平。以社會治理智能化為牽引，統籌協調各方面科技資源和力量，充分發揮專家學者的決策支撐作用，完善專家咨詢制度，建立科技支撐防災減災救災政策措施和長效機制。加強測繪地理信息成果資料保障及技術支撐，組織災區現場影像獲取，開展災情監測和空間分析。推廣防汛抗旱、地質災害監測、減隔震、城市消防遠程監控、地理信息等新技術、新方法，為防御重特大災害和減災救災工作提供科技支撐。鼓勵市屬高等院校開設防災減災課程，支持科研院所加強防災減災救災基礎理論、關鍵技術和新材料新產品的研發轉化和推廣應用，通過市科技計劃（專項、基金等），對符合條件的防災減災救災等領域科研活動給予支持，加強科技條件平臺建設。引導工業企業加大防災減災救災產品研發力度，鼓勵其制造高科技、高性能的防災減災救災產品，提高應急產品保障能力。
（四）加大資金投入。健全防災減災救災資金多元投入機制，完善各級救災補助政策，拓寬資金投入渠道，加大防災減災基礎設施建設、重大工程建設、科學研究、人才培養、技術研發、物資生產儲備、科普宣傳、媒體宣傳和教育培訓等方面經費投入。按照救災資金分級負擔原則，各區、縣（市）要建立健全與經濟社會發展水平相適應的受災人員補助標準，穩步提升受災群眾生活保障能力。各級財政繼續支持開展災害風險防范、風險調查與評估、基層減災能力建設、物資生產儲備、科普宣傳教育等防災減災相關工作。鼓勵社會力量投入防災減災救災工作，提高社區和家庭自救互救能力。各級政府要加強對防災減災救災資金的統籌管理，提高資金使用效益。
（五）強化組織實施。各地區各部門各單位要以高度的政治責任感和歷史使命感，加強組織領導，加大工作力度，采取有效措施，確保本實施方案確定的各項工作任務落到實處。要加強協調，統籌推進，對實施進度進行跟蹤分析和督促檢查。要因地制宜，積極探索，充分發揮主觀能動性和創造性，破解難題、積累經驗，推動防災減災救災體制機制改革深入開展。要與時俱進，不斷更新工作理念、創新體制機制、完善方式方法，更好地保障改善民生、服務全市經濟社會發展。
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為深入貫徹落實《中共中央、國務院關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》和《中共黑龍江省委、黑龍江省人民政府關于推進防災減災救災體制機制改革的實施意見》精神，進一步提高防災減災救災能力，現結合我市實際，制定本實施方案。
一、指導思想
以黨的十九大精神及黨中央、國務院和省委、省政府關于防災減災救災工作的部署要求為指導，全面貫徹落實習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立和落實新發展理念，堅持以人民為中心的發展思想，正確處理人和自然、防災減災救災和經濟社會發展的關系，堅持以防為主、防抗救相結合，堅持常態減災和非常態救災相統一，努力實現從注重災后救助向注重災前預防轉變、從應對單一災種向綜合減災轉變、從減少災害損失向減輕災害風險轉變的“三個轉變”，全面提高綜合防災減災救災能力。
二、基本原則
（一）堅持以人為本，人民至上，把確保人民群眾生命財產安全放在首位。牢固樹立以人民為中心的發展思想，全力保障受災群眾基本生活，增強全民防災減災意識，提升公眾減災知識普及和自救互救技能，最大限度減少人員傷亡和財產損失。
（二）堅持預防為主、防抗救相結合。堅持防災抗災救災過程有機統一，高度重視減輕災害風險的重要性，采取綜合防范措施，將常態減災作為基礎性工作常抓不懈，增強全社會抵御和應對災害能力。
（三）堅持綜合減災，統籌抵御各種自然災害。全面分析災害孕育、發生和演變特點，準確把握災害衍生次生規律，綜合運用政府和社會等一切可利用資源，采取多種有效手段，科學應對各類自然災害。
（四）堅持分級負責，屬地管理為主。市委、市政府發揮統籌指導和支持作用，區縣（市）黨委和政府在防災減災救災工作中發揮主體作用、承擔主體責任。
（五）堅持黨委領導、政府主導，社會力量和市場機制廣泛參與。各級黨委和政府發揮組織領導、統籌協調、綜合保障等作用，引導和組織社會力量廣泛參與，加強政府與社會力量、市場機制的協同配合，形成工作合力。
（六）堅持以專為主、專兼結合。充分發揮專業部門和機構的行業和技術優勢，統籌利用非專業部門和機構以及群眾的優長，形成專兼結合、群策群力的防災減災救災工作合力。
三、工作任務和要求
（一）健全災害管理體制
1.健全災害管理體制機制。各級應急委員會要加強對防災減災救災工作的領導，健全災害管理體制，規范應急委、應急辦、專項應急指揮部機構設置，厘清職責、配齊配強人員，大力提升防災減災救災工作統籌協調能力。建立健全市、區、縣（市）減災委員會，完善統籌協調、分工負責的自然災害管理機制，充分發揮各級減災委員會的統籌指導和綜合協調作用。充分發揮主要災種防災減災救災指揮機構的防范部署和應急指揮作用。建立各級減災委員會與防汛抗旱應急指揮部、氣象災害應急指揮部、地震災害應急指揮部、地質災害應急指揮部、森林防火應急指揮部等機構間工作協同制度，健全工作規程。統籌構建具有哈爾濱特色的防災減災救災管理格局。
2.強化地方應急救災主體責任。各級黨委和政府負責本行政區域防災減災體系建設工作，全面提高防災減災能力。在應急救災工作中，堅持“分級負責、屬地管理為主”的原則，對達到市級應急響應等級的災害事件，由市委、市政府發揮統籌指導和支持作用，區、縣（市）黨委和政府在災害應對中發揮主體作用、承擔主體責任。根據應急預案明確應急救援組織領導指揮體系，統籌使用和調配各類應急救援力量，統一組織開展應急處置工作。對未達到市級應急響應等級的災害事件，在區、縣（市）黨委和政府的領導下，相應的應急委員會統籌協調有關組織指揮機構和部門做好應急處置工作。
3.健全災后恢復重建工作制度。對達到市級應急響應的自然災害，災后恢復重建工作由市委、市政府統一領導，區、縣（市）黨委和政府具體負責，災區群眾廣泛參與。市政府有關部門會同受災區、縣（市）按照工作流程開展災害損失評估、次生衍生災害隱患排查及危險性評估、住房及建筑物受損鑒定和資源環境承載能力評價。根據災害損失情況，結合受災區、縣（市）經濟發展規劃，組織編制或指導編制災后恢復重建總體規劃，制定相關支持政策和措施。受災區、縣（市）黨委和政府作為災后恢復重建的責任主體和實施主體，應加強對重建工作的組織領導，建立健全恢復重建組織體系、規劃體系、政策體系、實施體系和監管體系。要充分調動受災群眾積極性，積極自救，重建家園。對未達到市級應急響應的自然災害，災后恢復重建由受災區、縣（市）黨委和政府根據實際需要組織開展。
（二）完善災前預防體系
1.完善預警預測體系。牢固樹立“防重于救、防優于救”的理念，做到未雨綢繆、關口前移。建設綜合氣象觀測系統，提升災害性天氣中短期預報和極端氣候事件預報預測能力，實現從災害性天氣預報預警向氣象災害風險預警轉變。加快推進人工影響天氣作業裝備現代化建設，人工增雨（雪）量和人工防雹覆蓋面積大幅提升。加強適應現代農業發展需要的病蟲害監測預警能力建設，實現重點區域和重點作物全覆蓋，建立沿邊疫情阻截帶監測點，有效阻截境外侵入的危險性有害生物。健全邊境動物疫病疫情監測和突發疫情應急處置機制，嚴防非洲豬瘟等外來動物疫病傳入。加強水文監測站網體系建設，提高水文預測預報預警能力和應急監測能力，滿足突發事件處置需要。加快林火預警監測系統建設，加強森林草原火點和林業有害生物監測。完善群專結合、群測群防的地質災害監測預警體系。努力提高地震烈度速報能力，在市轄區建設8—10個地震烈度速報臺，積極開展主要斷裂活動性探測工作，提出潛在地震風險和影響范圍。農業、水務、民政、林業、國土資源、交通運輸、氣象等部門要加強聯動，建立嚴密的預測預警聯動體系，提高預測預警的及時性、準確性。健全災害預警信息發布制度，加快推進突發事件預警信息發布系統建設，統一向社會發布各類災害預警信息，提高災害預警信息發布的準確性、時效性。充分利用各類傳播渠道，通過多種途徑將災害預警信息發送到戶到人，擴大社會公眾覆蓋面，有效解決信息發布“最后一公里”問題。加強對非官方預警信息的傳播管控，依法嚴厲打擊造謠傳謠行為，避免引發不必要的社會恐慌。
2.完善預案體系。在總體應急預案指導下，不斷完善專項應急預案、部門應急預案、企事業單位應急預案和重大活動應急預案，形成結構完整、相互銜接、橫向到底、縱向到邊、全程覆蓋的應急預案體系。鄉鎮政府、街道辦事處要結合自身實際制定相應的應急預案；村民委員會、居民委員會等基層群眾自治組織在當地鄉鎮政府、街道辦事處的指導下制定相應的應急預案。應急預案制定單位要結合各自實際及時修訂完善；要建立健全應急預案演練制度，定期開展演練。各地區各部門各單位要提前預警預測，預先做好防災減災救災準備，第一時間啟動應急響應和應急機制，采取有力措施控制災害發展，盡最大努力降低災害造成的損失，并要及時轉移安置受災人員，妥善搞好生活救助，做到超前防控、科學減災、高效救災。
3.加強避難場所建設。制定應急避難場所建設、管理、維護技術標準和規范。新建城區要合理規劃建設室內外應急避難場所。將現有公園、廣場、學校、體育場館、人防工程等公共服務設施因地制宜建設或改造成應急避難場所，為受災群眾提供就近就便的安置服務。在主城區改擴建若干滿足受災害影響居民短時避險的避難場所，至少建設1處滿足災后無臨時住所居民較長時間應急避險的大型綜合應急避難場所。典型災害易發區、縣（市）結合人口分布和災害隱患分布特點，新建或改擴建示范性應急避難場所，滿足災害風險區居民應急避險需求。
4.健全防災減災救災物資儲備體系。加強防汛、救災、防火、應急藥品和醫療器械、抗震等各類儲備庫及紅十字備災救災物資儲備站（點）建設。按照就近存儲、調運迅速、保障有力的原則，綜合考慮區域自然災害特點和當地實際情況，在主要交通節點科學合理設置救災物資儲備庫（點）。根據歷年災害發生頻次、影響范圍及受災群眾實際需求，科學確定救災物資儲備品種和規模,豐富政府實物儲備、商業儲備、社會協議儲備和企業生產能力儲備等儲備類型。統籌社會資源，充分利用轄區單位現有資源開展搶險救災，提高儲備成本節約化和資源統籌利用水平，完善科學性、互補性和滿足應急保障需求的減災救災物資儲備。加強應急物流體系建設，完善鐵路、公路、水運和航空等應急運力儲備與調運機制。推進應急物資綜合信息平臺建設，提升協同保障能力。
（三）統籌多層次多領域綜合減災
1.完善信息共享機制。推進市應急聯動指揮中心和市突發事件預警信息發布平臺建設，整合現有應急資源，實現全市信息共享。村民委員會、居民委員會和企事業單位普遍設立相對固定的專職或兼職自然災害信息員，加強民政、農業、水務、氣象、國土資源、地震等基層服務站和信息員的整合，強化崗位技能培訓，推進一站多用、一崗多責、一專多能。依據《自然災害情況統計制度》和災后損失評估有關技術標準，建立災害損失評估聯動和共享機制，規范工作流程，及時開展自然災害損失綜合評估。完善重特大自然災害信息發布制度，各級減災委員會或民政部門作為自然災害信息發布主體，應當及時向本級黨委宣傳部門（政府新聞辦）通報自然災害有關情況，并按有關規定及時向社會發布，保障公眾的知情權。完善社會輿情應對機制，設立臨時新聞中心，建立新聞發言人制度，加強輿論管控，相關部門協調聯動，推動主流媒體及時準確、公開透明、規范有序、科學適度地發布災害應急處置新聞，確保輿論引導正確和信息傳遞通暢快捷。
2.完善協同應對機制。各級應急委員會要按照集約、節約、高效和就近就便的原則，統一配置各類應急資源，統一調動各種應急力量，集中優勢資源和力量，提高應急處置效率。建立協同應對機制，以部門職能為基礎、應對需要為根本，打破應對體系界限，各部門服從整體安排、抽調精干力量，聚焦主業、主動參與、發揮主要作用。建立資源統一調配機制，堅持資源配置最科學、發揮效益最大化、應對處置最高效的原則，一切從應對需要出發，在人力、物力、技術手段等方面，缺什么調什么，少什么補什么，保證應急處置工作緊急需求。建立物資裝備損耗補充機制，及時補充應急處置損耗的物資和設備并修復損壞裝備，確保滿足應急需要的物資供應和裝備正常使用。
3.完善軍地協調聯動機制。依據軍隊和武警部隊參與搶險救災的應急協調機制和程序方法，建立各級黨委和政府協調軍隊和武警部隊參與搶險救災的工作制度和工作程序，細化軍隊和武警部隊參與搶險救災的工作任務。完善災害預報預警、災情動態、救災需求、救援進展等軍地間信息通報制度。軍地雙方共同加強軍隊和武警部隊應急救援突擊力量建設，完善軍地聯合保障機制，組織軍地聯合演練，提升軍地應急救援協助水平。
4.鼓勵支持社會力量參與。堅持“鼓勵支持、引導規范、效率優先、自愿自助”的原則，完善社會力量參與防災減災救災的政策措施、行業標準和行為準則，建立協調服務平臺和信息導向平臺、社會力量參與救災行動評估和監管體系，完善救災捐贈組織協調、信息公開和需求導向等工作機制。大力發展培育、整合具有減災救災宗旨的社會力量，通過委托、承包、采購等方式購買社會服務，落實稅收優惠、人身保險、裝備提供、業務培訓等支持措施，鼓勵支持社會力量發揮專業性、多樣性、靈活性優勢，理性、有序、全方位參與常態減災、應急救援、過渡安置和恢復重建等工作，逐步從政府為主向協同治理、多元聯動的減災救災方式轉變。
5.突出市場機制作用。堅持“政府推動、市場運作”的原則，發揮市場機制在風險防范、損失補償、恢復重建等方面的重要作用，減輕政府和群眾防災減災救災壓力。落實國家和省、市農業信貸擔保政策，建立健全農業信貸擔保體系，配合省農業擔保公司開展在哈政策性信貸擔保業務，完善我市農牧業投融資擔保服務平臺建設，提高農業生產經營抵御災害和風險的能力。不斷擴大農業政策性保險保障范圍、提高水平。做好按農作物關鍵生產期投保的農業財政巨災指數保險試點；推廣符合家庭農場、專業大戶、農民合作社等適度規模經營主體的專屬農業大災保險試點。探索開展政策性森林保險、農村住房保險和建立財政支持的農業保險大災風險分散機制，不斷擴大保險覆蓋面。在保險公司提足風險準備金的基礎上，逐步形成財政支持下的多層次巨災風險分散機制，鼓勵區、縣（市）結合本地區災害風險特點探索巨災風險有效保障模式，有條件的地區可對城鄉居民住宅地震巨災保險等給予保費補貼。倡導企事業單位和個人投保自然災害意外險，逐步形成災害風險市場化分擔模式。加大涉農、涉災等保險的組織動員和支持力度，推廣政府和社會資本合作（ppp）、特許經營等模式，利用市場杠桿激發市場主體參與防災減災救災和災后恢復重建的積極性、主動性和創造性，不斷提高市場主體參與防災減災救災的深度、廣度和力度。
（四）突出減輕災害風險
1.全面排查治理風險隱患。強化隱患就是險情的認識，及早發現、及時整治，掌握防災減災工作主動權。全面系統排查風險隱患，突出重點行業、重點部位、重點場所、重點人群，不留死角。鼓勵志愿服務隊和居民主動發現潛在風險隱患，及時向政府有關部門或相關組織報告。堅持有患必除、除患務盡的原則，加強風險隱患治理，限時整改到位。對限時難以完成整改的風險隱患，制定務實管用、防控有力的防范措施，確保隱患可防可控，不發生險情，并跟進抓好整改。全面開展以縣為單位的自然災害風險隱患與減災能力調查，科學評估災害風險，建立自然災害風險數據庫。完善動態更新機制，推進我市自然災害風險信息化。加強地質災害隱患點綜合整治，全面完成重點防治區地質災害防治高標準建設任務。開展城市安全風險評估工作，在煤礦、非煤礦山、危險化學品、煙花爆竹等高危重點行業開展安全生產風險分級管控和隱患排查治理體系建設工作。
2.加強基礎設施建設。制定防災減災救災工程建設標準體系，加快推進農村困難群眾危房改造，加強抗震設計，確保農民住房地震安全。重點提升災害高風險區域學校、醫院、居民住房、基礎設施及文物保護單位的設防水平和承災能力。加快抗旱應急水源工程、大中型灌區續建配套和節水改造工程建設，提高防汛抗旱綜合防御能力。加強水利基礎設施建設，加快水毀工程修復，提高水利工程度汛標準。加強地表水控制能力，逐步改善工程性缺水問題，確保水資源配置趨于合理。提高重要江河湖泊水功能區水質達標率，城鎮供水水源地水質保持穩定，遏制地下水超采現象。落實飲用水水源保護區污染防治措施，加強農村飲用水源保護和水質監測，區別化整改不達標水源地。加強生物災害防治、氣象災害防災減災體系和現代農業綜合配套設施等方面建設，發展“互聯網+智慧農業氣象”，提升農業抗災能力。加強林火阻隔系統、防火應急道路、以水滅火系統等項目建設，提高撲救林火的能力。重點加強城市消防站和消防水源建設，按照城市消防站建設標準建設消防站，做好消防水源建設規劃，尤其要加強距離城市消防站較遠的鄉鎮消防水源建設，全面提高城市和農村火災控制能力。有序推進海綿城市建設，修復城市水生態，涵養水資源，實現自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發展方式。
3.廣泛開展減災宣傳教育。加強社區風險管理，統籌社區層面減災資源和力量，引導社會組織、專業社工、金融保險和企業多元參與，編制社區災害風險圖，加強社區應急預案編制和演練，引導各類業余隊伍創作表演減災節目、充當防災減災義務宣傳員，深入開展綜合減災示范社區、氣象防災減災社區、地震安全示范社區創建活動，不斷提高社會基本單元防災減災能力。按照省有關部署逐步開展綜合減災示范區、縣（市）創建活動，提高基層減災能力。結合學生年齡特點，利用學校校本課程，開展防災減災教育活動，并定期開展應對洪水、火災、地震等災害自救演練，每所學校每學期組織緊急疏散避險演練不少于1次，不斷提高師生自救互救能力。全社會開展經常性防災減災宣傳教育活動，組織應急救護技能培訓和逃生避險演練，機關、企事業單位、社區、村（屯）等部門和單位要結合自身災害特點、人員構成實際，每年至少分別組織1次實用性強、覆蓋人群廣的防災減災宣傳教育培訓和逃生避險演練，鼓勵和支持以家庭為單元儲備災害應急物品，提升社會公眾風險防范意識和自救互救技能。廣播、電視、報紙、網絡等官方主流媒體，采取專題專欄、公益廣告、滾動字幕等形式開展防災減災救災公益宣傳和動員。各類防災減災救災紀念日和專題宣傳周（月）期間，廣播、電視各頻率（道）每日至少3次、報紙和網絡每日在主要版面無償進行防災減災救災公益宣傳和動員，擴大社會宣傳和動員覆蓋面。充分發揮行業部門、科普機構、高等院校、科研院所等單位的資源優勢，建設消防、氣象、防震、衛生等多類型、綜合性科普宣傳教育基地，通過原理實驗、場景模擬、現實體驗等形式，滿足群眾多層次多樣化需求。將防災減災理念融入產業發展之中，建立與產業相關的宣傳教育基地或站（室），提高防災減災宣傳教育效果。
四、實施步驟
（一）制定方案階段（2018年6月30日前）。各區、縣（市）黨委和政府要按照本實施方案明確的任務和要求，結合各自實際制定具體實施方案；各牽頭部門要根據任務要求和責任分工制定細化的落實方案。各地區、各牽頭部門需于6月30前將方案報市減災委員會辦公室。
（二）推進落實階段（自2018年1月1日開始）。按照本實施方案明確的任務要求和責任分工，以及各地區各部門各單位制定的具體方案安排，認真開展相關工作。各牽頭部門定期將工作推進情況報市減災委員會辦公室。
（三）評估考核階段（自2018年10月1日開始）。按照工作進程安排，于每年10月對當年應完成工作任務進行評估、考核，全面推進各項工作開展，確保防災減災救災體制機制改革任務落到實處。
五、保障措施
（一）強化法治保障。進一步完善與法律法規配套、符合實際的地方性防災減災相關制度。市減災委員會成員單位要及時修訂各類自然災害專項應急預案和工作規程，細化防災減災技術規范和標準，形成以專項防災減災法規規章為骨干、應急預案和技術標準相配套的防災減災制度體系，推進防災減災救災制度化。
（二）加強應急隊伍和裝備建設。加快安全生產救援基地、水上救援基地、緊急醫學救援中心、地震高寒救援基地、消防救援訓練基地、海事綜合基地等基地建設，加強防汛搶險隊伍、撲火隊伍、安全生產地方骨干隊伍、衛生應急隊伍、地震災害緊急救援隊、多種形式消防隊伍、心理救援隊等各類應急隊伍及紅十字民間救援隊建設，開展經常性應急培訓和演練，配備個人防護裝備、應急通訊設備和應急救援設備，提高緊急救援和災后心理危機干預能力。建立健全應急救援期社會物資、運輸工具和設施裝備等的征用和補償機制。
（三）提高科技支撐水平。以社會治理智能化為牽引，統籌協調各方面科技資源和力量，充分發揮專家學者的決策支撐作用，完善專家咨詢制度，建立科技支撐防災減災救災政策措施和長效機制。加強測繪地理信息成果資料保障及技術支撐，組織災區現場影像獲取，開展災情監測和空間分析。推廣防汛抗旱、地質災害監測、減隔震、城市消防遠程監控、地理信息等新技術、新方法，為防御重特大災害和減災救災工作提供科技支撐。鼓勵市屬高等院校開設防災減災課程，支持科研院所加強防災減災救災基礎理論、關鍵技術和新材料新產品的研發轉化和推廣應用，通過市科技計劃（專項、基金等），對符合條件的防災減災救災等領域科研活動給予支持，加強科技條件平臺建設。引導工業企業加大防災減災救災產品研發力度，鼓勵其制造高科技、高性能的防災減災救災產品，提高應急產品保障能力。
（四）加大資金投入。健全防災減災救災資金多元投入機制，完善各級救災補助政策，拓寬資金投入渠道，加大防災減災基礎設施建設、重大工程建設、科學研究、人才培養、技術研發、物資生產儲備、科普宣傳、媒體宣傳和教育培訓等方面經費投入。按照救災資金分級負擔原則，各區、縣（市）要建立健全與經濟社會發展水平相適應的受災人員補助標準，穩步提升受災群眾生活保障能力。各級財政繼續支持開展災害風險防范、風險調查與評估、基層減災能力建設、物資生產儲備、科普宣傳教育等防災減災相關工作。鼓勵社會力量投入防災減災救災工作，提高社區和家庭自救互救能力。各級政府要加強對防災減災救災資金的統籌管理，提高資金使用效益。
（五）強化組織實施。各地區各部門各單位要以高度的政治責任感和歷史使命感，加強組織領導，加大工作力度，采取有效措施，確保本實施方案確定的各項工作任務落到實處。要加強協調，統籌推進，對實施進度進行跟蹤分析和督促檢查。要因地制宜，積極探索，充分發揮主觀能動性和創造性，破解難題、積累經驗，推動防災減災救災體制機制改革深入開展。要與時俱進，不斷更新工作理念、創新體制機制、完善方式方法，更好地保障改善民生、服務全市經濟社會發展。
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