今年以來，黃山市在旅游管理領域試點相對集中行政處罰權，推進旅游管理綜合執法改革。時近一年，這一改革的進展如何，成效怎樣——
多頭執法遇難題 強化監管需“良方”
● “如果餐飲場所、‘黑頭車’等違法違規，在改革前，旅委只能將投訴轉交相關部門處置。 ”
——黟縣旅游管理綜合執法大隊大隊長丁永貴
● “旅游管理執法范圍廣，對執法時效要求高，在執法權分散的情況下，容易導致權責不清、效率低下。 ”
——黃山市旅游管理綜合執法局副局長白俊華
到黃山旅游的游客，不少人會去屯溪老街品嘗老徽州特色小吃。確保老街銷售食品的質量安全，成為當地政府部門的重要職責。今年以來，黃山市旅游管理綜合執法部門查處食品藥品類案件40余起，其中一起典型案例，即與老街有關。黃山市屯溪區食品藥品監督管理局執法人員在現場檢查時發現，某個體工商戶所售的糖稀混有異物，麥芽糖、白砂糖感觀形狀異常。案件被移交新近成立的旅游管理綜合執法部門——市旅游管理綜合執法局屯溪分局調查處理，當事人被處沒收違法經營的糖稀90斤、罰款1萬元。
致力于打造世界一流旅游目的地的黃山，在凈化旅游市場、優化旅游環境上一直狠下功夫。成立旅游管理綜合執法部門、推進旅游管理綜合執法改革，是黃山市的最新努力。今年初，具有獨立行政執法主體資格的黃山市旅游管理綜合執法局掛牌運行，在旅游管理領域集中行使涉及旅游、價格、工商、食品安全、交通運輸、公安、體育、文化等8個部門的88項行政處罰權。對集中的行政處罰權，原職能部門不再行使。
通過相對集中行政處罰權來進行綜合執法，并不是新鮮事。在城市管理領域，這項改革行之有年。在風景名勝區管理、公共資源交易等領域，我省也有地方就這項改革進行試點。但在旅游管理領域相對集中行政處罰權，黃山市之前，全國范圍內尚無先例。
為什么首開先河？黟縣旅游管理綜合執法大隊大隊長丁永貴的一番話，道出原因。黟縣坐擁西遞、宏村、塔川等多個人氣景點，旅游市場監管任務相當繁重。丁永貴長期工作在旅游質量監管一線，他說：“游客遇到問題，往往首先向旅委投訴。作為旅游行政主管部門，旅委只對旅行社、導游有直接管理權限，如果餐飲場所、‘黑頭車’等違法違規，在改革前，旅委只能將投訴轉交相關部門處置，不能直接查處，嚴重影響執法效率。 ”
“旅游管理執法范圍廣，涉及工商、質監、價格等很多部門的職責；對執法時效要求高，因為游客來了就走，遭遇糾紛時希望短時間內獲得滿意的處理結果。 ”黃山市旅游委員會副主任、旅游管理綜合執法局副局長白俊華說，在執法權分散的情況下，容易導致權責不清，執法效率低下，相對集中行政處罰權、開展綜合執法，是問題導向下合乎邏輯的選擇。
統一處置效率高 權責明晰不“扯皮”
● “旅游咨詢投訴中心成立后，游客不論撥打哪個部門電話投訴，都會統一受理、交辦和回復。 ”
——黃山風景區咨詢投訴平臺工作人員崔娜
● “現在游客與湯口的經營戶發生糾紛，由我們統一處置，權責清晰。 ”
——黃山風景區湯口旅游管理綜合執法大隊大隊長張飛
改革既因問題而起，其指向自然具有強烈的針對性。黃山市旅游管理領域相對集中行政處罰權，采取試點先行的辦法推進，試點區域包括屯溪區、黃山區、黟縣和黃山風景區，均是旅游資源密集的重點區域。除黃山風景區外，西遞、宏村等近30家a級以上旅游景區及黃山火車站、黃山高鐵北站等游客集散地，均在試點范圍內。
哪些行政處罰權應相對集中行使，直接關乎改革后的執法效率。 “入列”的8個部門88項行政處罰權，無一不與旅游市場監管緊密相關。其中，旅游部門涉及未經許可經營旅行社業務等35項，工商部門涉及發布虛假旅游廣告等11項，物價部門涉及超出政府指導價浮動幅度制定價格等25項，食藥監部門涉及經營腐敗變質過期食品等4項，交通部門涉及采取欺騙手段招攬游客等8項，公安部門涉及公路客運車輛超載等2項，體育部門涉及未經批準擅自經營高危性體育項目等2項，文物主管部門涉及刻劃、涂污或損壞文物等1項。
要達到提升執法效率的預期目標，執法機制必須同步變革。在黃山風景區，新成立的旅游咨詢投訴中心，是統一受理和處置旅游投訴的平臺，集中了不同部門的6部投訴電話和5個網絡平臺，24小時運行。 “景區不少部門都有服務游客的熱線電話，中心成立以前，游客遇到矛盾糾紛，有時不知道該打哪個電話。中心成立后，游客不論撥打哪個部門電話投訴，都會統一受理、交辦和回復。”景區咨詢投訴平臺工作人員崔娜說。
“一個平臺服務”以外，試點區域還實現“一支隊伍執法”“一個主體處罰”。地處黃山風景區南大門的湯口鎮，歷來是游客進山的主入口，行政區劃上卻屬于黃山區。因黃山風景區與黃山區在行政上互不隸屬，湯口旅游市場監管一度政出多門。試點實施后，黃山市旅游管理綜合執法局在風景區設立分局，派駐執法隊伍統一負責湯口鎮旅游管理綜合執法。 “現在游客與湯口的經營戶發生糾紛，由我們統一處置，權責清晰。 ”湯口旅游管理綜合執法大隊大隊長張飛說，上半年該大隊涉旅投訴辦結率100%，查辦涉旅行政處罰案件18起，違法違規現象得到了有效整治。
業務指導“送一程”部門聯動強合力
● “涉改部門都抽調了法制指導員，到綜合執法局指導業務、幫助工作。 ”
——黟縣旅游管理綜合執法局副局長吳霞
● “改革健全了不同部門執法力量聯動機制，凝聚起執法合力，形成了‘一加一大于二’的效果。 ”
——黃山區地方海事處處長崔建云
由1個部門行使8個部門的全部或部分行政處罰權，執法力量的配備必須充足。記者在黟縣、黃山風景區等地采訪時，當地旅游管理綜合執法部門坦承，與旅游市場的蓬勃發展相比，旅游監管力量相對薄弱，綜合執法任務重、壓力大。此外，由于處罰權涉及多個部門、方方面面，對一線執法人員的能力素質提出了更高要求。
“工商、價格、食藥監、交通運輸、公安、體育、文化等涉改部門都抽調了法制指導員，到綜合執法局指導業務、幫助工作。 ”黟縣旅游管理綜合執法局副局長吳霞說，法制指導員均為經驗豐富的骨干，在改革實施后進駐綜合執法機構工作，為期1年。 “熱門景區常有‘黑頭車’司機拉客，因為長期‘作戰’，他們對運管部門執法特點很熟悉，用各種手段逃避查處。”丁永貴告訴記者，試點相對集中行政處罰權后，旅游管理綜合執法人員在一線執法，法制指導員則在執法經驗、執法技巧上提供支持，今年上半年查處兩起“黑頭車”拉客案件，對違法運營的威懾力度明顯改觀。
類似變化也發生在太平湖景區。水面廣闊、湖光山色的太平湖，吸引不少游客來此泛舟，非法從事水上運輸的現象也隨之伴生。開展綜合執法以前，完全由地方海事部門負責查處此類問題。 “我們的兩條執法船剛出去，搞非法水上營運的就認出來了，馬上就躲，很難取證。”黃山市黃山區地方海事處處長崔建云告訴記者，開展綜合執法后，海事部門與旅游管理綜合執法局互相配合，查處了好幾起違法水上營運的案件。
行政處罰權相對集中到綜合執法部門，并不意味著原業務主管部門在監管上的免責。“集中的只是部分處罰權以及與處罰權相關聯的行政強制措施權、行政檢查權。對水上交通安全的監管，我們仍然責無旁貸。 ”崔建云說，海事部門仍然采取突擊檢查、明察暗訪、不定時抽查等方式，在中心湖區及重要景點四周巡航布控，加強水上監管，重點整治湖區自備小快艇非法載客現象，確保水上交通安全。“改革健全了不同部門執法力量聯動機制，凝聚起執法合力，形成了‘一加一大于二’的效果。 ”崔建云說。

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